摘要
近年来，单边主义和保护主义不断冲击以WTO 为核心的多边贸易体制，WTO在贸易谈判、政策监督、争端解决等方面陷入困境，改革亟待进行。
作为中国实现全球贸易利益的最佳多边平台，WTO的改革前景将深刻影响中国的经贸利益与战略定位。
美欧作为WTO改革的两大关键参与方，其立场既有共识也有分歧，但总体来看“同”大于“异”， 对WTO改革前景具有重要的风向标作用。
对此，我国应准确研判并积极应对。
WTO改革并不是一个新议题。自成立伊始，WTO在促进国际经济贸易增长方面起到了重要作用。与此同时，呼吁WTO改革的声音不绝于耳。WTO也在不断探寻有效的改革路径。彼时，WTO并未遭遇深层次的生存危机。除多边谈判机制外，WTO的其他功能，如争端解决机制和贸易政策审议等仍然维持着良好的运转态势。基于WTO主要成员相对缺乏改革的强烈政治意愿，WTO仅是以循序渐进的方式在逐渐改进和完善。
一、当前WTO改革的特殊背景
本轮关于WTO改革的讨论有着与之前不同的背景。一方面，作为多边贸易体制的建立者和主要推动者，美国在WTO中的角色已发生根本性转变。自特朗普政府上台以来，美国强烈质疑WTO的有效性以及对于美国的不公平性，通过实施232进口限制措施和对华301措施、阻挠上诉机构法官任命等单边主义方式，故意破坏WTO体制的权威性。另一方面，国际政治经济环境不确定、不稳定因素明显增多。在新冠疫情、气候变暖、供应链脆弱性等现实挑战下，世界经济增长动力不足，国际贸易受到地缘政治因素干扰。以WTO 为核心的多边贸易体制正面临前所未有的挑战。
面对复杂严峻的国际政治经济形势，WTO成员积极回应，由此拉开了新一轮WTO改革的序幕。2018年以来，美国、欧盟、日本、加拿大等成员已先后就WTO改革问题提出了各自的主张和建议。中国也发表了针对WTO改革的有关文件和主张，并积极与有关成员沟通，同时协调立场。2019年，二十国（G20）领导人的大阪峰会已同意启动WTO改革，并就WTO改革的必要性和紧迫性形成广泛共识。在2022年召开的WTO第12届部长级会议达成的成果文件中，各方再次表示将支持对WTO进行必要改革，确保改革进程为成员所驱动，公开、透明、包容、解决所有成员关注，并授权总理事会及其下属机构开展相关工作，以期在下届部长级会议中审议有关进展。从目前情况来看，WTO改革既有机遇，也有挑战。主要成员在部分领域取得了一些进展，在渔业补贴、投资便利化、电子商务等方面推进了规则谈判；但相较于各方对于WTO 改革的最初期望和雄心来看，其成果仍较为有限。WTO改革仍然充满着矛盾和阻力。
二、美欧对WTO改革的总体立场
美国是引致本轮WTO危机的始作俑者。美国特朗普政府秉持单边主义、保护主义和孤立主义，故意破坏WTO体制的权威，极大地损伤了美国在国际贸易体系中的声誉和公信力。拜登政府执政以来，对多边主义的态度有所缓和，表明“美国愿与WTO总干事和志同道合的贸易伙伴合作，对WTO的实质性规则和程序进行必要的改革”。但受制于美国国内政治经济等多方面因素，拜登政府在回归自由贸易、重塑WTO 权威性方面缺乏有力的举措，继续维持对华高关税，并借口对WTO争端解决机制仍存“系统性疑虑”，从而继续阻挠上诉机构任命。
相较于美国，欧盟对WTO改革的立场更为务实。欧盟在2018年提出了《WTO现代化》概念文件，并在2021 年《贸易政策审议》报告的附件中重申有关WTO改革的具体建议，涵盖规则制定与发展问题、日常工作和透明度以及争端解决等方面。一方面，欧盟对时任特朗普政府大肆破坏WTO体制的行为极为不满，主张尽快恢复WTO的有效性和权威性；另一方面，欧盟出于经济利益和战略需要，仍希冀美国在WTO改革进程中发挥重要作用，以实现美欧共同利益，并联合应对由中国等新兴经济体带来的竞争挑战。
三、美欧在WTO改革议题上的立场异同
拜登政府上台后，极力修复与欧盟之间的关系，双方就钢铝关税和航空补贴争端暂时达成协议，成立了美欧双边“贸易与技术理事会”，加强了在经贸、科技领域的合作对话。总体来看，美欧的意识形态和价值观相似，具有共同的经济和战略利益，在WTO改革问题上的“同”大于“异”。美欧的改革诉求主要有两方面：一是对WTO的规则体系进行现代化改革，降低全球价值链中的服务和投资壁垒，并解决第三国特殊经济体制引发的“非市场导向”问题和发展中成员的特殊与差别待遇问题；二是对WTO的运行机制进行改革，加强WTO的透明度和通报义务，提高WTO各委员会的运行效率等。但在如何处理事关WTO核心职能的争端解决机制问题上，美欧存在较为尖锐的分歧。
（一）美欧立场趋同的主要议题
1.“非市场导向”问题
美欧在“非市场导向”问题上具有明确共识，并逐步将该问题泛政治化、安全化。表面上看，美欧抛出“非市场导向”问题是主张公平竞争、维护自由贸易，但其深层次动机是借由国际规则制定，限制不同于自身的经济体制和发展模式，尤其是对中国形成特殊规制，以应对中国经济发展对其造成的竞争压力。美欧的诉求与行动主要分为三个层次：
一是扩展与深化既有WTO规则。在七份美欧日联合声明中，明确提出应对国有企业、产业补贴、强制性技术转让等“非市场导向”问题制定更加严格的WTO规则。例如：在WTO《补贴与反补贴措施协定》中放宽对“公共机构”的定义，直接对国有企业形成规制；扩大禁止性补贴的范围；对造成产能过剩的补贴进行规制；增强补贴的通报和透明度；降低反补贴的难度，例如转嫁反补贴的举证责任、弱化采用非提供补贴的成员市场的“外部基准”计算补贴利益的相关要求。
二是把握“市场导向”标准的话语权，将其单边反倾销和反补贴立法中衍生的“市场导向”标准渗透至WTO规则体系之中。在2018年5月发布的美欧日联合声明中，列举了某一企业或行业符合“市场导向”条件的7 条标准。美国在2020年2月向WTO提交的《市场导向条件对世界贸易体系的重要性》提案中将“企业能够自由获取相关信息，并以此作为商业决策的基础”添加为新的“市场导向”标准，这是美国第一次在官方文件中提及信息自由问题。未来不排除美欧提出更多所谓的“市场导向”标准， 并通过诸边谈判等方式固化为规则议题。
三是针对所谓“非市场经济体”采取广泛的经贸政策合作。在《美欧贸易与技术理事会创始联合声明》中，指出需要密切合作以应对非市场导向、扭曲贸易的政策和做法，提高各自应对措施的有效性，并探索应对第三国的负面影响。未来，美欧的可能动向有两方面：一是将“非市场经济体”与国家安全、产业安全挂钩，在投资审查、出口管制等方面加强合作；并以维护供应链安全为由，在钢铁、航空、芯片等领域加强合作。例如：美欧旨在通过合作应对补贴带来的钢铁产能过剩问题；在美欧签署的《大型民用飞机合作框架备忘录》中，专门以附件形式声明美欧将在该领域合作应对“非市场经济”行为，包括促进网络安全等信息共享、加强与“非市场经济体”有关的对内和对外投资审查、分享有关“非市场经济体”的政府补贴、航空业采购等信息，以便于在未来采取必要行动。二是基于价值观贸易理念，将“非市场经济体”与劳工、环境等问题挂钩，借此行使经济制裁或贸易限制。例如：美欧贸易与技术理事会意图加强在WTO等多边框架在内的对劳工问题的合作。未来需更加警惕美欧在“非市场导向”问题上的不断泛化，以及由此带来的保护性政策动向。
2. 发展中成员的特殊与差别待遇
发展中成员的特殊与差别待遇是确保WTO具有灵活性和包容性、鼓励广大发展中成员参与多边规则制定的重要前提。美欧在发展中成员身份的自我认定及特殊与差别待遇方面的立场相似，旨在将一些经济增速较快、经济体量较大的新兴经济体剥离出发展中成员的范畴，敦促其在WTO框架下承担更多的义务，但不享受任何特殊优惠。美欧的立场遭到了广大发展中成员的反对，主要体现在以下方面：其一，对“发展标准”的认识不同。美欧以经济体量为衡量依据，认为例如OECD成员国或申请国、世界银行认定的高收入国家、在世界贸易或特定行业中占据较大份额的国家不能再享受特殊与差别待遇；美国还提出G20国家也不应享受特殊与差别待遇。而发展中成员则强调在基础设施、就业、数字化等领域的“发展鸿沟”。其二，对发展中国家“自我认定”的看法不同。美欧认为应对发展中成员进行重新分类，并改革“自我认定”方式；而发展中成员则认为“自我认定”是在WTO框架下的一项基本权利，不容撼动。其三，对特殊与差别待遇改革的诉求不同。美欧主张限制发展中成员的特殊与差别待遇， 而发展中成员则更为强调特殊与差别待遇的执行性和有效性，增强发展中成员的实际制度收益。
美欧与广大发展中成员在特殊与差别待遇方面的分歧反映了其对发展问题的立场已经发生转变。当前美欧等发达成员在WTO改革进程中不愿过多提供国际公共产品，对发展中成员在多边贸易体制中“搭便车”的容忍度降低；这将使发展中成员感觉“无利可图”，进而降低参与WTO改革的积极性。这对于WTO 的未来规则谈判是一个重大挑战，尤其是在一些存在巨大发展鸿沟的贸易与环境、数字经济等WTO规则尚未完全涵盖的新领域，如何吸引更多成员参与讨论，协调发达成员和发展中成员的差异性立场，是进行WTO改革亟须解决的问题。
3.WTO成员的通报与透明度问题
WTO成员的通报义务履行不佳是一个长期的系统性问题。美欧分别于2018年和2019年向WTO提交了加强通报和透明度义务的提案，希望在货物贸易领域加强透明度，建议对未能有效履行通报义务的WTO成员实施惩罚，并加强其他成员的反向通报。对此，发展中成员尤其是非洲集团、古巴、印度等提出了反对意见：一方面，强调发展中成员的能力限制，反对针对通报不力的任何惩罚性措施和反向通报；另一方面，认为应加强发达成员在农业补贴、服务贸易、知识产权等方面的通报和透明度。
（二）美欧持差异性立场的主要议题
1.争端解决机制改革
美国不愿维持一个强有力的WTO争端解决机制，在这方面与欧盟等广大WTO成员具有明显分歧。但受制于美国的“一票否决权”，至今上诉机构未能恢复运转。面对美国的强硬立场，欧盟、中国等WTO成员寻求建立“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA）的替代性方案，但美国、印度、日本等主要WTO成员并未参加。若WTO争端解决机制的危机持续存在，一方面，将削弱多边规则体系的约束力，对WTO现有协定的遵守缺乏有效的监督和裁定， 将影响新规则谈判的动力；另一方面，可能导致国际争端解决的碎片化趋势，更多的国家不得不诉诸区域贸易协定或双边机制的仲裁，不利于国际贸易领域司法实践的一致性和稳定性。
2. 数字经济等新议题
尽管美欧均主张加强WTO在全球经济治理中的相关性，但对WTO正在开展的新议题谈判立场有所差异。相较于美国，欧盟对WTO新议题谈判的态度更为积极。美欧都参加了WTO正在开展的电子商务、服务国内监管、贸易与环境可持续性议题的诸边谈判；欧盟还参加了投资便利化、塑料污染与环境可持续塑料贸易的诸边谈判。
总体来看，美欧在数字经济治理领域的规则分歧较大，美国较为强调“数字自由主义”，主张跨境数据自由流动、禁止数据存储本地化；欧盟则强调跨境数据流动中的隐私保护，其所提出的征收数字服务税方案引发了美国的强烈反对。未来美欧在该领域的分歧可能会长期持续，并影响全球数字经济规则的走向。
四、对中国的影响及应对
WTO改革将会是一个长期的、渐进性的过程，也是一个必须由广大成员广泛参与的过程。美国与欧盟等WTO成员在争端解决机制上的突出分歧、美欧等发达成员与广大发展中成员在新规则制定以及相关特殊与差别待遇上的意见不一，将成为WTO改革需要调和的主要矛盾。对于中国而言，WTO始终是全球经贸治理的主平台，应积极参与WTO改革进程和国际经贸规则调整，发挥更加重要的建设性作用。
一是要从行动上坚定维护以WTO为核心的多边贸易体制的权威性和有效性。尽管WTO面临诸多体制机制性问题，但现有多边贸易规则体系仍是促进全球贸易自由化、规范国家间经贸关系的重要法律框架。在推进WTO改革进程中要把握正确方向，维护多边贸易体制非歧视和开放的核心价值，坚决抵制将WTO改革“政治化”的趋势，要坚决抵制以WTO改革之名推进保护主义之实的行为，主张自由贸易和真正的多边主义。
二是需要妥善协调与美欧等主要WTO成员之间的经贸关系。美国虽然对WTO有诸多诟病，但并非完全脱离WTO规则谈判，在推进WTO规则议题方面仍发挥着重要作用。一方面，应寻求与美欧的建设性合作。在渔业补贴问题上，中美欧共同参与和推动了多边《渔业补贴协定》的达成。中美欧也共同参与了多项诸边联合声明谈判。中美欧的共同参与表明在这些议题上存在共同利益且有协调立场的空间，需加强对话和合作，为多边主义注入信心。同时，应加强与欧盟在WTO改革上的合作。《中欧全面投资协定》的达成是中欧经贸关系的重大进展，在“竞争中性”、补贴透明度、强制性技术转让、可持续发展等方面做出全面承诺，这些议题也是美欧在WTO改革中的关切。尽管受到欧盟内部政治因素的干扰，该协定的生效尚存不确定性，但协定文本的达成为中欧推进WTO改革合作奠定了基础，也有望使欧盟在中美之间发挥积极的桥梁作用。另一方面， 美欧提出的“非市场导向”议题和“结构性改革”诉求触及中国经济体制内部，指向性和约束性明显，我国需积极应对。首先，在深入剖析美欧“市场经济”话语体系的含义和逻辑基础上，就“市场经济”问题形成我国自身的话语权，坚持不将WTO成员发展模式的讨论纳入WTO 改革议程，不以公平竞争为由对不同所有制企业进行歧视。其次，针对美国联合盟友向我国施压、限制我国政策空间的做法，我国应反其道而行，扩大朋友圈， 确立全球治理中的多边共治战略，以免陷入孤立。尤其是与广大发展中成员形成合力，突出WTO改革中的“公平”和“发展”问题，在谈判中争取较大回旋余地。
三是需要完善细化全面深入参与WTO改革的中国方案。在WTO运行机制方面，WTO成员利益的高度分化对“协商一致”的决策机制带来挑战，如何在坚持“协商一致”原则的基础上推动更加适应当前需要、更加有可能取得发展、更加完善的决策机制，是修复WTO运行功能的关键。对于争端解决机制，在恢复上诉机构职能、坚持“二审制”的前提下，如何解决争端，解决程序冗长、成本高、门槛高的问题，如何更加适应164个成员解决争端的需要，便利发展中成员利用争端解决机制保护自身合法权益等，都是在WTO改革方案中需要进一步探讨的问题。对于WTO多边规则的更新，需要从谈判议题的设定和谈判路径的推进两个方面，打破WTO多边谈判僵局。在谈判议题的设定方面，WTO议题呈现扩张趋势，越来越多的非经济内容纳入WTO成员的讨论范围。中国不仅要积极参与现有谈判或讨论，还要更加积极主动地提出和引领新议题，《投资便利化协定》的达成即为一个成功经验。对此，需关注在构建人类命运共同体和可持续发展理念引领下的跨议题谈判趋势，例如贸易与环境、生物多样性、气候变化之间的关系，贸易与数字经济时代新技术发展的关系，贸易与性别平衡、妇女发展等问题的关系。
在谈判路径的推进方面，需要研究开放式诸边谈判成果在WTO合法化的路径。在开放式诸边谈判模式下，其成果在最惠国待遇原则的基础上惠及所有WTO成员，同时允许未参与该项诸边谈判的成员作出保留和未来加入谈判的做法。开放式诸边谈判为打破WTO谈判僵局指明了道路，但其最终能否形成多边规则，通过何种方式、以何种形式被纳入多边框架体系仍不明确。对此，我国正在推动将《投资便利化协定》纳入多边框架，在这一过程中的经验将为我国未来参与和推动WTO规则现代化提供可行方案。
四是应坚决维护包括中国在内的广大发展中成员的合法权益。WTO三分之二的成员为发展中国家，WTO 改革应是以发展问题为核心的普惠性、包容性改革。中国推动WTO改革应跳出中美或几个主要成员博弈的思维定式，从更宏观的视角出发，保障广大发展中成员的发展利益，纠正WTO规则中的“发展赤字”，使WTO改革更加符合164个成员整体利益的需要。日前成功达成的《渔业补贴协定》和《投资便利化协定》均体现了规则的灵活性安排，并关注发展中成员的利益和特殊与差别待遇，从而获得大多数成员的参与和支持。只有大多数发展中成员参与的WTO改革进程，才是真正的多边进程，才有利于维护WTO在全球经济治理中的主渠道地位。
（作者李思奇系对外经济贸易大学中国WTO研究院副研究员，文章原标题为WTO改革问题上的美欧立场与中国策略）
(本文刊登于《企业改革与发展》杂志2024年第2期)
