近日，世界银行发布《发展导向的产业政策：21世纪的理论与实践路径》报告。报告指出，政府对经济的合理干预与科学引导若运用得当，完全可以成为一国经济走向成功的关键要素，产业政策应当被纳入国家政策工具箱。报告主要观点如下：
几十年来，经济增长一直建立在一个简单的公式之上：政府坚持稳健的宏观经济管理，投资于教育、医疗和基础设施，并推动市场开放；其余工作则由私营企业完成。在全球贸易蓬勃发展、国际经济规则相对稳定时，这一模式取得了显著成效。然而，当今形势已大为改变，全球经济增长放缓，自动化技术正在削弱劳动力市场对劳动的需求，保护主义和产业补贴则在发达经济体和中等收入经济体中迅速扩张。在此背景下，以往推动经济快速增长的“捷径”可能正逐渐关闭。因此，世界各国政府正逐渐诉诸产业政策，这一曾经颇具争议的政策工具。
最新数据显示，在人均收入介于5000美元至14000美元之间的中高收入经济体中，企业补贴总额平均为国内生产总值（GDP）的4.2%，创历史新高。对183个国家最新国家发展规划的梳理表明，所有国家都至少将一个产业列为重点发展对象。平均而言，低收入国家重点扶持的产业数量达到13个，是高收入国家的两倍以上。可以发现，全球对产业政策的关注度达到了前所未有的水平。
报告作为首部系统探讨21世纪发展导向产业政策的综合性指南，其创新性主要体现在四个方面：首先，报告涵盖了15种产业政策工具，远远超出既有文献主要聚焦于关税和补贴的研究范围。其次，报告为政策设计与实施提供了具体指导，包括如何选择目标产业以及如何构建有效的制度安排。再次，报告吸收了来自60多个国家的最新实证证据。最后，报告提出了政府在利用产业政策实现特定目标时可采取的针对性路径，包括获取外汇收入、创造就业机会、减少污染以及增强经济韧性等。
1993年，在评估“东亚奇迹”成因时，世界银行首份《政策研究报告》得出如下结论：“评估认为，扶持特定产业总体上并未取得成功，因此对于其他发展中经济体而言，其借鉴价值有限。”该报告也指出，一些“选择性干预”确实促进了东北亚地区的出口增长和经济发展，但这些经济体所处的环境具有相当程度的特殊性。
然而，近年来的研究证据表明，产业政策的可复制性可能远高于以往认识，而其效果在很大程度上取决于所采用的具体政策工具。报告认为，有效的产业政策应基于以下方面：一是国内市场的规模；二是政府同时与众多企业和产业开展互动的能力；三是政府在预算上的容错空间，即所谓“财政空间”。
报告提出了产业政策可运用的15种工具——从产业园区建设和劳动者技能开发，到进口关税、生产补贴以及竞争性汇率贬值——既包括较为精准的政策工具，也包括较为宽泛的政策工具。不同工具对市场规模、政府能力和财政空间的要求各不相同。总体而言，当政府能力有限、国内市场规模较小且财政空间不足时，产业园区往往是最合适的产业政策工具。当上述三个条件都较为优越时，进口关税、创新补贴、本地含量要求以及其他多种产业政策工具都可能发挥积极作用。此时，受益企业能够在本国市场实现规模经济，而政府也具备监督企业绩效的能力，且不会因产业支持而挤压社会公共服务支出。这类国家拥有最广泛的政策试验空间，可以尝试多样化的发展导向型产业政策。处于两者之间的国家，则需要根据自身条件，在多种政策工具中审慎选择。
报告同时指出，产业政策的运用并非易事，且通常伴随着各种权衡与取舍。例如，出口促进政策能够推动经济增长并增加外汇收入，但也可能引发其他国家的保护主义反应。绿色产业政策有助于减少本国污染排放，但也可能导致污染向其他国家转移。以创造就业为目标的政策，则可能不得不在“大量低工资岗位”和“较少高工资岗位”之间进行选择。因此，关键在于选择最符合本国条件的产业政策工具，使其与市场规模、政府能力和财政空间所带来的机遇与约束相匹配。
报告首次为政策制定者提供了一套分层递进的决策框架。实施难度较低的产业政策主要包括产业园区、初级产品出口禁令以及竞争性汇率贬值等工具；实施难度最高的产业政策则包括创新补贴和政府采购规则等政策工具。对于行政能力不断增强、国内市场规模持续扩大且财政空间逐步改善的发展中经济体而言，尤其具备通过产业政策实现多重发展目标的潜力。
同时报告指出，除选择适当的政策工具外，政府还应正确实施产业政策，主要包括：一是与企业保持密切联系。政府持续与企业沟通，了解哪些政策有效、哪些政策无效，并据此及时调整政策设计。二是建立合理的激励机制。政府通过贷款、补贴或关税保护等方式向企业提供支持，但这些支持通常附带绩效条件；如果企业表现不佳，支持措施将被取消。三是坚持透明和问责原则。负责实施产业政策的机构拥有明确的目标，并定期向社会公开其实施成效。报告同时表示，在推进产业政策的同时，各国政府仍应持续改善影响整个经济体系运行的基础条件，即使这些改革的效果需要较长时间才能显现。
