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2015-06-05 14:42

WTO二十年来的全球形象素描

一、WTO二十年概说

WTO是全球贸易管理的核心,是各国磋商贸易协定的论坛,是解决贸易争端的场所,它在全球范围内协调国家间的贸易政策以维持多边贸易体系的良好运行。WTO建立了一个透明的、协商一致的、非歧视的、以规则为导向的多边贸易体系,为全球经济的稳定与发展做出了巨大的贡献。在过去的二十年里,它促进了贸易的增长、解决了大量的贸易争端,并帮助将广大发展中国家纳入多边贸易体系。虽然,WTO是一个相对年轻的国际组织,但加上其前身GATT,却有长达六十多年的历史。过去的六十多年里,在多边贸易体制(GATT/WTO)的推动下,全球的贸易规模增长了50倍,全球的总产出增长了7倍,该数据既表明贸易促进了增长、就业与发展,也同时印证了WTO运行的成功。

WTO自成立始起就一直在不断地完善与发展。1995年1月1日,WTO取代GATT成为全球贸易管理的主体,不仅继承了GATT贸易管理的经验,更进一步革新与发展了多边贸易体系。其发展具体体现在以下五个方面:一是扩大管理范围:将服务、知识产权、投资等领域纳入WTO规范之中,使贸易管理的对象不仅限于通常意义上的货物,还包括知识产品、服务和服务提供者;二是转变谈判方式:采用一揽子协定的方式进行谈判,以保障谈判结果体现各方利益的总体平衡;三是强化协定的执行:通过反向协商一致、授权报复措施等规定强化协定的执行以预防和规范不符协定行为的发生;四是增设贸易政策审议机制(TPRM):通过对各成员贸易政策的审议,增强贸易政策的透明度,促进贸易信息的交流,削减贸易壁垒,并避免恶意的贸易战;五是革新贸易争端解决机制:完善贸易争端解决的实体规则和程序规则,增设常设上诉机构,强化争端当事方对裁决结果的执行程序,树立起争端解决机制的权威。这些改革与发展有助于WTO更好地管理全球贸易,促进全球贸易的自由化。

1996年12月WTO在新加坡召开了首届部长级会议,审议了WTO成立后两年的工作及WTO协定的执行与实施情况。会议的主要成果是提出了“新加坡议题”:投资、政府采购透明度、竞争政策和贸易便利化,并对核心劳工标准、纺织品和服装协定的执行、对最不发达国家的援助以及与国际货币基金组织(IMF)合作等问题进行了磋商。会议指明了WTO工作的主要方向,为多哈回合的开展打下了坚实的基础,是WTO发展史上的又一里程碑。

1997年,成员就新加坡部长会议中悬而未决的领域继续进行了磋商,达成了《信息技术协定》和《金融服务协定》。其中《金融服务协定》坚持永久和完全的最惠国待遇,囊括了全球95%以上涉及银行、保险、证券和财务信息相关的贸易。WTO所管理的贸易领域进一步扩大。

2000年,WTO在农业和服务领域组织了新的谈判。这些谈判议题与其它议题一起被纳入多哈发展议程(DDA)之中。多哈发展议程是于2001年在多哈举行的第四次部长会议中提出的,其它议题包括:非农产品的关税、贸易与环境、WTO规则,如:反倾销与反补贴、投资、竞争政策、贸易便利化、政府采购透明度、知识产权等。该会议还通过了中国的入世申请,中国成为WTO第143个成员,将中国这一世界经济增长最快的最大发展中国家纳入WTO的贸易管理秩序之中,有助于加强国际经济合作并一定程度上缓解贫困。本次会议开启了贸易谈判史上历时最久的多边贸易谈判,将贸易与环境、贸易便利化、贸易与技术转让等关系人类福祉与世界经贸发展的重要议题纳入其中,发展中成员和最不发达成员的利益受到空前的关注,平衡了发达成员与欠发达成员二者的利益诉求,并为WTO后十几年的工作确立了基本内容和方向,是WTO发展史上的分水岭。

多哈回合谈判进程发展相对缓慢,期间虽有些许成果,但都不尽如人意。但成员们从未间断努力,功夫不负有心人,终于在2013年第九届部长会议上达成了WTO自成立以来的多边成果——“巴厘一揽子协定”,打破了多哈回合谈判12年的僵局,取得了历史性的突破,主要涉及贸易便利化、农业和发展等相关议题。其中,最为核心的《贸易便利化协定》旨在简化通关程序、提高货物的通关效率并优化全球贸易管理。贸易便利化措施有助于避免繁杂的行政手续、削减成本、节约时间并减少不确定性,使各成员国企业更好地参与全球价值链。据估计,《贸易便利化协定》的执行将减少发展中国家11%—14%的贸易交易成本,并产生超过1万亿美元的经济收益。此外,WTO多哈回合余下议题以及二十年来所不断产生的新议题也在紧锣密鼓地磋商之中。2014年4月,WTO修订的《政府采购协定》正式生效,该协定扩大了所涉的政府部门的范围,统一了电子采购工具的使用标准,增加了政府采购系统中防腐败的规定,并强化了原协定中对自然资源和环境的保护力度。据估计,该修订的协定将扩大市场准入,有望将原来每年800亿美元的贸易额扩大到1000亿美元。同年6月,WTO迎来了其第160名成员——也门的加入,至此,这160名成员占据了世界近98%的贸易份额,进一步强化了其在全球贸易管理中的作用和地位。

二、WTO树立的积极形象

二十年来,WTO作为全球最大的贸易管理组织,一直致力于构建一个开放的、公平的、以规则为导向的多边贸易体系。它通过组织磋商谈判,制定多边贸易协定,为国际贸易提供法律框架,使各国的贸易政策符合其在协定下的承诺和义务,以实现贸易自由化。然而,贸易关系经常涉及利益冲突。为了保障贸易便利化的实现,WTO还确立了争端解决机制来解决成员间的贸易纠纷。该机制为成员友好地解决贸易纠纷提供了法律基础。此外,WTO还建立了贸易政策审议机制,大大提高了各成员政府政策的透明度,加大了各成员贸易信息的交流,协调了各成员的贸易政策。WTO通过削减并消除关税和非关税壁垒,强化多边贸易体系,建立全面合理的国际经济秩序,促进了经济与社会的可持续发展。WTO的良好运行,为其树立了积极、正面的形象。

首先,WTO是贸易自由化的倡导者。贸易自由化是WTO的首要目标,二十年来其在此方面的成就可圈可点:其一,关税持续降低。根据WTO二十周年纪念册《贸易与关税》(Trade and Tariffs),“在过去的二十年里,WTO成员的关税平均下降率达到15%,与此同时,全球的货物贸易额增长了近4倍,由1996年的5万亿美元上升到2013年的19万亿美元,年平均增长率达到7.6%。”关税的降低增加了贸易量,促进了贸易自由化,实现了经济的快速增长。其二,非关税壁垒持续削减。由于非关税壁垒的隐蔽性、多样性和可操作性,成员政府更倾向于使用它们作为限制进口等贸易保护的手段。WTO一方面通过“关税化”将限制进口的措施通过关税形式统一起来,这既有助于增加措施的透明度便于监管,又利于进一步削减贸易壁垒促进贸易自由化;另一方面,通过制定《进口许可证协议》、《海关估价协议》、《装运前检验协议》、《原产地协议》、《与贸易有关的投资措施协定》、《TBT协定》和《SPS协定》等来处理限制贸易的行政措施和技术标准问题,以减少繁杂的行政手续、提高通关效率、避免不必要的延误和人力、物力、财力的耗费,并统一和规范技术标准,防止以环保、安全、动植物健康为借口构成的不必要的技术性贸易歧视和贸易障碍。另外,随着多哈回合将贸易与环境议题纳入谈判之中,WTO也致力于消除利用环境标识等形式伪装的绿色贸易壁垒,来进一步促进与环境相关的商品与服务的贸易自由化。其三,WTO成员数量持续增加。在过去二十年里,WTO共迎来了33个新成员,其中既包括世界主要经济体,如中国和俄罗斯,也包括一些欠发达经济体,如也门,使WTO总成员目前达到160个。其四,管辖范围进一步扩大。WTO通过磋商谈判不断地推进贸易自由化进程,达成了《信息技术协定》、《金融服务协定》等意义重大的协定,特别是即将付诸实施的“巴厘一揽子协定”。

其次,WTO是国际和平的维护者。可以毫不夸张地说,自人类有贸易交往以来,历史上充斥着因贸易纠纷演变为战争的例子。19世纪30年代早期的历史就见证了一个毁灭性的贸易战。在大萧条时期,政府因害怕进口会使本国工人失业,盲目地提高了关税及其他贸易壁垒,却不料陷入了恶性循环的报复措施之中,引发了贸易战。贸易战恶化了世界经济形势,最终导致了第二次世界大战的爆发。然而,1948年1月1日GATT作为临时性措施开始运行之后,这种情况得到了巨大改善。到了WTO时期,建立在规则化和制度化之上的世界贸易为国际和平与安全增添了更多的正能量。在2008年爆发的金融危机中,尽管一些地区的少数国家仍然实施了一些贸易保护措施,但如大萧条时期那样普遍实施的、针锋相对的贸易限制措施却不复存在,更没有引发如二战那样惨绝人寰的战争。这得利于WTO多边贸易体系在维护世界和平中发挥的关键作用,简言之:一是WTO的原则、规则和制度保障了国际经贸秩序。贸易的自由流通使生产国和消费国保持良好的贸易关系,为了维持良好的贸易往来,一般而言,二者不情愿发生政治纠纷。二是WTO争端解决机制最大限度地维护了成员间权利和义务的平衡。WTO争端解决机制相对公正和满意的裁决结果增强了成员遵守规则、履行承诺、保持国际合作的信心,这是应对国际危机的关键。当一成员坚信其他成员不会提高贸易壁垒时,它自然也不会如此。此时,成员们更愿意通过最大限度地合作而不是分裂来应对困境和危机。

再次,WTO是国际合作的协调者。国际合作是维护国际和平与稳定以及各国政策一致性的重要途径。WTO致力于与其它国际组织、民间团体等的协调与合作。2006年9月,WTO设立了公共论坛(Public Forum),该论坛每年举行一次,是最大的外展活动,每年吸引大约1500多名来自民间团体、学界、商界、媒体、议会和其它政府间组织的代表参与。代表们一起讨论贸易的最新发展或为多边贸易体系的完善建言献策。为了保证全球经济决策的更大一致性,WTO也与许多其他政府间国际组织密切合作。除了根据《马拉喀什建立WTO协定》第5条与IMF和世界银行(WB)的合作、沟通外,WTO为着贸易实践需要,还与联合国(UN)、世界卫生组织(WHO)、世界知识产权组织(WIPO)、国际劳工组织(ILO)、经济合作与发展组织(OECD)等,进行广泛合作,共同组织或相互参与各自组织的活动,协力应对全球挑战。此外,自2009年起,WTO还设立了开放日(Open Day),提供各国游客免费参观WTO的机会,以加深公众对它的了解。WTO的上述举措促进了政府间国际组织之间、政府间国际组织与非政府间国际组织之间以及政府间国际组织与民间社会之间的互动和交流,加大了普通民众对全球事务的知晓范围和参与力度。就此层面而言,WTO不仅是国际合作的协调者,也是联系国际社会与普通民众的桥梁,既促进了国际合作,也强化了全球公民对国际政府的监督,增强了国际问题的透明度,提高了国际社会的民主性。

最后,WTO是国际福利的贡献者和全球贫困问题的缓解者。一是WTO降低了生活成本,提高了人们的生活质量。它通过磋商削减了贸易壁垒,并坚持非歧视待遇原则将谈判成果给予所有成员,使成员国生产者的投入成本降低,便给予了消费者更多物美价廉的商品和服务。二是WTO促进了经济增长与就业。它削减了关税与非关税壁垒,促进了贸易的自由化,优化了资源配置,促进了经济增长,经济增长使盈利企业乐于聘用更多的员工,提供更多的就业机会。三是WTO促进了环境保护,并维护了人类与动植物的健康。WTO坚持对世界资源的合理利用,并通过对药品专利的相关规定,以及《SPS协定》中有关食品中污染物和疾病传播的行为的规范来促进环境保护、人类与动植物生命健康等关系人类生存与发展的重要目标的实现。四是WTO促进了发展中国家与最不发达国家的经济发展。一方面,WTO 协定本身包含有给予发展中成员特殊优惠待遇的条款,包括更长的执行过渡期和增加其贸易机会的措施等相关规定;另一方面,WTO还提供一些贸易援助安排,如:提供技术支持和培训、给予法律建议以及建立旨在帮助发展中国家增加贸易知识,提高其贸易决策能力。此外,2009年,WTO还发起了为期4年的世贸组织教席计划(WTO Chairs Program),旨在支持欠发达国家所进行的与贸易相关的学术研究。

三、WTO面临的压力挑战

过去二十年,WTO的良好运行促进了世界经济的增长和可持续发展,增加了就业和社会福利。它组织谈判与磋商,通过和平、协商一致的方式解决彼此的贸易纠纷,维护了世界的和平与稳定。它通过推行贸易自由化,增加发展中国家参与全球贸易与全球管理的机会,促进了国际合作并一定程度上缩小了“南北”差距。然而,在贸易环境日新月异的今天,我们在为WTO取得的成绩鼓掌、喝彩的同时,理性认识和分析它所面临的问题与挑战至关重要。

多哈回合谈判的困境和缓慢进程,刺激了诸如跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)等区域贸易协定的兴起。这些区域贸易安排促进了区域成员经济的发展,达成了一些WTO未有涉及或较少涉及的新议题,于是,“WTO被边缘化”和“多边贸易体系行将崩溃”的言论甚嚣尘上。然而,这些区域贸易安排不是WTO的威胁而是补充。首先,区域贸易协定的形成和存在应当与WTO规则相一致,这是《1994年GATT》第24条的规定。其次,区域贸易协定可以达成多边贸易协定所不能达成的规则与承诺,对WTO体制有借鉴和补充作用。再次,区域贸易协定有助于削减区域内的贸易壁垒,促进区域内成员的经济发展,而这些成员同时也多为WTO成员,即也促进了WTO 成员的经济发展。最后,区域贸易协定帮助区域内的贸易自由化,且并不增加区域外成员的贸易壁垒,促进了贸易自由化。因此,二者之间并不是对立的,而是相辅相成、相互促进的。然而,这并不是说区域贸易集团化趋势对多边体制没有影响。WTO鼓励和支持区域贸易协定的发展,但其下设的区域贸易协定委员会形同虚设,更没有建立一套相应的审查制度。某些成员间达成的区域贸易协定,无论是为了在全球经济低迷中“抱团取暖”,还是为了摆脱多哈回合谈判中的负累和低效,都存在着将多边贸易体系“撕裂”的风险。但我们坚信,“分久必合”。

随着服务贸易环境的不断变化以及服务贸易比重的日益增加,美国、澳大利亚等成员认为WTO现有的服务贸易规则已无法满足当今服务贸易自由化的需要,于是在WTO之外发起了新一轮《服务贸易协定》(Trade in Service Agreement,TiSA)的谈判。虽然,TiSA旨在促进全球服务贸易的进一步自由化,但其对多边贸易体系的利弊取决于它与现有WTO《服务贸易总协定》(GATS)规则之间的关系,即是否属于WTO法律框架内的内容。如果它最终属于WTO规则体系的一部分,无论其是以非歧视原则为基础的、隶属于GATS的多边贸易协定,还是独立存在的、属于《马拉喀什建立WTO协定》附件四之下的诸边贸易协定,都将促进和加强多边贸易体系。其一,TiSA的成员多为各个区域贸易协定的成员,在某种程度上有助于统一现有的区域服务贸易的有关规定,并提高现有GATS下的标准,促进全球服务贸易的自由化;其二,倘若TiSA被纳入WTO框架下,则意味着服从于WTO争端解决规则的调整,这有助于规范歧视、扭曲市场竞争的不当的贸易行为。但是,如果TiSA以独立于WTO法律体系的优惠协定而存在,则可能会造成歧视,扭曲市场竞争,并削弱多边贸易体系。因此,于WTO而言,TiSA的威胁在于其是否真正走向“多边化”。为此,WTO似乎需要从两个方面着手努力:一方面,要帮助扩大参与TiSA谈判的国家,特别是要鼓励和帮助中国、巴西、俄罗斯等占世界服务贸易比重较大的WTO成员以及经济欠发达的WTO成员加入谈判,并切实保障它们的利益,实现服务贸易的多边化和自由化。另一方面,WTO需要帮助扩大TiSA的谈判范围,以超越现有的各个区域贸易协定,以便更好也更易于纳入GATS之下,实现TiSA的多边化。

为了实现经济与社会的可持续发展,贸易与环境的关系问题受到国际社会的广泛关注。WTO坚持合理地利用自然资源、允许成员使用与WTO贸易自由化目标不符的贸易限制措施来实现环境保护,但要求该措施的实施不能构成歧视或变相的贸易保护。环境问题的无国界性、损害后果的不可逆性,需要国际合作来共同应对。在当前的多哈回合中,WTO通过对贸易规则与多边环境协定(MEA)关系的磋商,以及WTO与MEA秘书处的合作来获得贸易政策与环境政策的相互支持,以实现贸易与环境的可持续发展。而且,随着2015年多哈回合打算要对环境议题谈判“画上句号”以及2015联合国峰会对于环境问题的讨论,都将进一步协调贸易与环境的关系,促进二者的可持续发展。

WTO的目标中还包括提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长,这是一个渐进的、充满问题和风险的过程,而劳工问题就是其中较为突出的一个。劳工职业化劳动的首要地位,决定了在“自由贸易链”上其总体地位的低势状态。国际社会已经认识到这一点,并尝试订立相应的劳工标准以保护其权益,特别是国际劳工组织(ILO)确立的国际核心劳工标准,似乎已成为贸易自由化进程中处理全球劳工问题的共同规则。WTO作为贸易自由化的载体,有着一整套全面但又纷繁复杂的贸易规则,而更吸引人的是其争端解决机制所表现出来的效力和权威。因而,在WTO体系内保护劳工权益的呼声甚高,包括在WTO法律框架内进行“劳动力反倾销”、在货物自由贸易中推行“公平贸易”产品标识、扩大解释《1994年GATT》第20条相关条款等。二十年来,WTO十分关注和重视与ILO的合作,互通有无,特别是近年来二者在促进贸易与社会可持续发展方面的合作。2011年,二者联合发起了“如何使全球化促进社会可持续发展”的研究,主要分析了全球化对劳动力市场中的就业、不平等待遇、工资等的影响,并提出了使全球化促进社会可持续发展的若干方法与建议。

无论是区域贸易协定、服务贸易协定的挑战还是贸易与环境问题抑或劳工标准问题的解决,都取决于WTO多哈回合的积极成果及其未来的能力建设。而WTO的当务之急就是要为多哈回合余下议题设定具体的谈判时间表,并抓住时机尽快执行“巴厘一揽子协定”。WTO成员间的磋商应着力于核心议题的解决,如农业、非农产品、服务等市场准入,并照顾到发展中与最不发达国家的特殊情况。多哈回合又称多哈发展回合,发展当然是其核心。因此,谈判的首要目标是促进欠发达成员的发展,要优先考虑最不发达成员的发展需求,进一步提高其市场准入水平,给予其履行协定义务的特殊与优惠待遇。另外,WTO还应继续通过贸易援助的基金项目来帮助和支持欠发达国家的贸易基础设施建设与贸易能力建设,使其更好地参与国际贸易并能从中获益。2015年,不仅是WTO成立的二十周年,也是WTO发展的关键一年。无论是《TRIPS协议与公共健康宣言》的执行,还是“巴厘一揽子协定”的实施,抑或多哈回合谈判的结束,都对WTO的未来发展至关重要。通过持续不断地努力、不断地完善,WTO这一组织及其所管理的多边贸易体系将会更加完善、更加有效,能为人类创造更多的福祉!这是我们共同的愿望!

(作者:李雪平,武汉大学国际法研究所教授、博导;黄漫琳,武汉大学WTO学院研究生。)

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