1月21日，应欧盟代表团要求，WTO总理事会散发其提交的关于WTO改革的提案（WT/GC/W/986），提案建议从可预测性、公平性和灵活性层面推动WTO全面改革。提案主要内容如下：
一、引言
当前WTO正处于关键且存续攸关的十字路口，如果成员方不以强有力的政治承诺推进富有深度且全面的改革进程，该组织将会逐步走向边缘化，并且基于规则的全球贸易体系也将进一步受到侵蚀。我们欢迎在第十四届部长级会议（MC14）筹备期间就WTO改革议题进行讨论，以及成员在此领域的深度参与。欧盟感谢担任 WTO 改革协调人的彼得·厄尔伯格大使的不懈努力和奉献，并欢迎他提交的宝贵报告（JOB/GC/483），这份报告是改革工作的有益起点，欢迎有机会继续为 MC14 之后改革工作草案的制定作出贡献。
本提案阐述了欧盟关于WTO改革的愿景，并提出一项围绕三个支柱（可预测性、公平性和灵活性）进行的改革方案。该方案建立在前述协调人报告的基础上并进行适当补充。与许多成员方一样，欧盟将 MC14 视为一场“改革性”部长级会议，并作为在 MC14 与 MC15 之间开展根本性改革的重要跳板。附录中包含欧盟关于部长级决定草案的提议以及 MC14后改革工作计划的具体建议。
二、推动WTO根本性变革
（一）问题分析
WTO 所面临的危机反映了全球贸易格局的深刻变化。自 1995 年 WTO 成立以来的 30 余年间，我们见证了 G20 核心国家以及许多发展中国家经济的迅速发展，这些国家在全球贸易中的比重增长，并更加深度融入全球价值链。WTO 成立之初，成员间的承诺让步就并非一成不变的，而是通过一系列谈判回合持续推进关税与贸易自由化，维护全球公平竞争环境，并不断使 WTO 规则体系现代化。然而，这些后续谈判回合并未实现，从而固化了 1995 年达成的平衡，阻碍了WTO对当代全球贸易实质的有效反映。
当前 WTO 体系无法有效应对一系列当下国际贸易的核心问题，例如数字贸易和数据驱动商业模式的兴起，以及具有重要贸易影响的气候相关措施的使用。WTO 现有规则体系与当今贸易环境之间的不匹配，是导致 WTO 危机的主要因素之一。同时，地缘政治紧张局势以及贸易和关税措施“武器化”也进一步加剧了这一危机。另一个长期存在的弱点是WTO治理体系已无法平衡大幅扩大且多元化的成员利益，导致谈判僵局和决策低效——过去30年间仅达成了两项多边协议。维持现状只会加剧危机，因此，WTO及其成员迫切需要推动一项深刻而全面的改革。
（二）可预测性、公平性和灵活性WTO改革
WTO改革应着重解决其面临危机的根源和体系的不足，以适应当今全球贸易格局：
可预测性：改革后的体系应保持基于规则，并以全面运作且有效的争议解决机制为基础，以推进规则执行；同时能够应对当今紧迫的贸易政策挑战（如产业政策、数字贸易、气候、生物多样性、韧性等）。
公平性：改革后的体系需要反映变化的经济现实，解决成员之间权利与承诺的不平衡，并确保公平竞争环境。
灵活性：改革后的体系需要提供一个更加灵活的规则框架，包括以治理结构改革为支撑的“可变几何”方法。
1.可预测性
虽然 WTO 长期未按既定方式运作，但当前的贸易紧张局势已证明该体系在为贸易提供基本可预测性方面的持续价值。保持 WTO 核心原则的有效运作对于全球贸易依然至关重要。海关估价、技术性贸易壁垒（TBT）、卫生和植物检疫措施（SPS）、贸易便利化或知识产权保护等领域的 WTO 核心规则，继续为成员、民众和企业提供可预测性。这些规则构成了促进全球贸易日常运作的基本架构。WTO的监督与透明度功能，特别是通过贸易政策审议机制和 WTO 各委员会的工作，对支持贸易相关措施的透明度、同行审议和对话具有关键作用。即使面临当前挑战，许多 WTO 纪律仍继续规范成员行为，并通过对话、审议和协商解决方案为缓解紧张关系提供参考。
尽管改革后的贸易体系将更加灵活以满足不同经济制度和安全偏好，但它仍应将贸易关系锚定在一个稳定且可预见的基于规则的框架内。应由一个有效的争端解决机制来支撑这一点，为成员提供基于既定程序而非诉诸单边行动的方式来解决冲突和执行规则。通过提供一个结构化、公平、合法且有效的争端解决程序，WTO能够继续为全球经济提供可预测性。企业和政府可以更明确地开展规划和运作。一个健全的争端解决机制赋予所有成员（无论其规模或经济实力）对贸易措施提出质疑并捍卫自身利益的平等的机会。
2.公平性
（1）整体再平衡的必要性
协调人报告明确指出，许多成员质疑 30 年前谈判所达成的权利与承诺是否仍具平衡性，是否契合当前全球贸易现状。部分成员在全球贸易份额与开放程度之间存在不匹配，将通过负面溢出效应降低其他成员的参与度。如果许多成员不再认可当前整体权利和承诺的平衡仍具公平性，WTO 规则就会面临越来越大的压力。
尽管部分成员经济显著发展、全球贸易份额大幅增加，但他们在关税和服务市场开放方面并未进行相应的互惠自由化或市场开放。预期谈判结果不利情形下，将导致不平衡、扭曲和外溢效应，对其他成员的经济及其发展能力产生不利影响，并导致供应链依赖性和脆弱性。
然而，正如协调人报告所指出的，不是所有不平衡都由贸易造成。更广泛的结构性宏观经济不平衡（例如货币问题、国内消费、储蓄率）加剧了现状，必须加以考虑。由于贸易是其中重要部分，改革过程必须涵盖对整体平衡性、政策一致性和协调的反思。
WTO 现行规则已经允许对单个产品的关税水平进行重新谈判和调整；然而，这些规则繁琐且旨在维护现状，而非在基本情况发生变化时授权承诺的动态调整。
协调人报告强调了成员对就WTO改革开展更广泛讨论的兴趣。欧盟认为，关于 WTO 改革的更广泛讨论应聚焦于支撑当前权利与承诺平衡的基本原理，应包括对最惠国待遇原则在当今背景下的角色、与互惠性及成员各自开放程度之间联系的反思，以及承诺内容与关税水平之间可能的新链接。此外，改革讨论应反映哪些规则可以更好地容纳在不断变化的现实和对某些部门或价值链构成威胁的情况下更敏捷调整关税水平的方式。
（2）对公平竞争环境和产业政策多边规则的必要性审查
协调人报告指出公平性和公平竞争环境是 WTO 改革的重要核心，以及当前 WTO 框架在透明度、规则及补救措施等方面的诸多不足。欧盟支持聚焦国家干预对工业部门所造成的负面贸易影响，并建议针对以下具体工作领域进行重点推进：
1）审查并更新旨在保障公平竞争环境的多边规则手册。第一步是识别目前阻碍成员有效应对国家干预对产业部门所造成的负面贸易影响的缺口和不足。这项工作应涵盖（i）透明度、（ii）规则纪律和（iii）补救措施。当前规则中的模糊之处需要进一步明确，并强化现有规则，同时在当前《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）之外的领域需要制定新的规则。
2）透明度是基础。然而，现有通报义务的遵守情况很不乐观，现行透明度制度缺乏通报激励机制，已通报措施应享有优于未通报措施的待遇。
3）强化规则的目标应是通过消除最具扭曲性的支持措施，减少对其他成员的负面溢出效应，如过度补贴、国有企业的非商业行为（包括通过国有企业提供的不透明支持）、无限担保以及人为维持困境企业运转导致产能过剩的措施。同时，成员们应能够通过更有效的补救措施解决任何残留的负面溢出效应和贸易措施依赖。
4）在强化规则的同时，还应允许对政策的定向调整。需要在规则有效性、产业支持政策以及应对国家干预负面贸易影响之间寻求平衡。在程序方面，欧盟主张将政策讨论与 WTO 规则改革相联系。
5）改革工作应通过以结果为导向的工作方法来开展。在识别规则空白的基础上，成员方应考虑对相关协定进行必要的修正，并根据需要制定新的规则。针对贸易和产业政策进行审议是有益的，发达成员和发展中成员都应积极参与。一方面，审议应聚焦具体规则空白并开展结构化讨论，另一方面，关于于公平竞争环境的广泛讨论应成为 MC14后 WTO 改革工作计划的重要组成部分。
（3）细致、有针对性和差异化的发展路径
自WTO成立以来，全球贫困率下降，发展中国家经济体在世界贸易中的份额有所增加。基于规则的多边贸易体制通过提供可预测性和确保第三国市场准入的稳定条件，成为推动发展的关键因素。WTO规则帮助发展中国家逐步融入全球贸易，投资便利化也促进了发展中国家的经济发展。
然而不可忽视的是，发展中成员在享受全球经济一体化红利方面存在差异，这也凸显了WTO一刀切的发展方法的局限性。未来需要更细致、有针对性和差异化的方法，以确保最脆弱的发展中国家能够享受全球贸易红利。
在关于发展的讨论需要以事实为依据，这有助于我们理解发展中国家（包括最不发达国家）所面临的多样挑战和机遇，以及规则如何最好地支持其融入全球价值链。此外，在区分发展中国家时，应采用务实的方法以及客观透明的标准，亦可以借鉴其他国际组织的经验。
发展不应仅仅等同于特殊与差异待遇（S&DT）条款。S&DT是帮助发展中成员，尤其是最不发达成员，以适合其发展水平的方式做出承诺的重要工具。然而，S&DT本身并不是一个目标。由于多边贸易体制本身旨在促进经济发展，寻求广泛豁免可能适得其反，削弱发展中国家在制定这些规则谈判中的筹码。遵守全球贸易规则有助于投资和融入全球价值链。因此，S&DT应有针对性，并在可能的情况下设限，旨在为所有成员提供一条合适的路径，使其最终能够遵守相同的规则。
未来改革工作应基于对WTO协议中S&DT条款有效性的事实分析，特别是协助发展中国家作出能够促进其经济增长和融入国际贸易的承诺方面。可以借鉴《贸易便利化协定》（TFA）的方法和经验教训，将实施与技术援助相结合，这一经验同样可以作为在其他领域实现承诺与豁免之间适当平衡的范例。
3.灵活性
WTO在制度架构和决策程序上的系统性弱点凸显了治理体系改革的关键作用。多位成员还将治理视为WTO改革讨论的切入点。鉴于当前WTO运作和受阻的教训，改革目标应是促进更加灵活的安排和决策程序，而非建立在“单一承诺”逻辑之上。
协调人报告指出，当前将共识等同于达成一致的错误做法导致了当前的僵局。因此WTO改革工作应聚焦于负责任共识的落实，而非仅仅达成一致，二者间的差异已反映在《马拉喀什协议》第IX条中，但也曾遭到滥用。改革工作还应包括探索其他路径，以克服阻碍和促进共识，如建设性弃权、选择性退出、根据《协定》第XVI条设想的保留条款，以及提高阻挠决议和促进决议的政治成本等。
此外，关于改革的讨论也显示出，应区分 WTO 机构内部日常活动与实质性规则采纳的决策程序之间的差异，达成共识的实践不应阻碍议程设定或限制WTO的监督和审议职能。在此领域可以借鉴其他国际组织在差异化决策程序方面的经验。
WTO的机构架构主要源自关贸总协定时期，难以应对当今庞大且多元化的成员体系。因此，改革讨论也应重新审视机构架构，考虑设立一个较小的机构，提供指导或咨询功能，协助总理事会搭建对话桥梁和有效决策。
鉴于WTO成员数量大幅扩大以及成员利益诉求的多样性，改革后的未来贸易体系需要适应更灵活的规则框架。包容不同类型的多边方法。必须认识到未来贸易体系必然比1995年所设想的更加多层次化。改革后的体系应通过多边促进更紧密的经济合作，这种合作不能被单一或小团体阻断，特别是在它们基于最惠国待遇的情况下。改革还应考虑志同道合者间的诸边形式，其利益仅在参与者之间按互惠原则分配。
三、下一步工作：欧盟关于 WTO 改革和及MC14 后工作计划的提案
在概述了欧盟对于WTO改革愿景及改革工作的优先事项之后，我们需要考虑下一步工作。欧盟认为，必须让 MC14重点聚焦 WTO 改革议题。即将召开的部长级会议应作为 MC14 与 MC15 之间开展深刻且全面改革的实质性工作的踏脚石。有鉴于此，以具体工作步骤推进 MC14 后的相关工作至关重要。欧盟旨在通过具体的部长级决策提案和附录中MC14后工作计划的建议，来塑造MC14后工作计划。
附录
欧盟关于WTO改革及MC14 后工作计划的多边部长决定的提案
部长级决定草案
我们注意到，自 1995 年 WTO 和多边贸易体制成立以来，全球贸易格局和 WTO 所处条件在过去 30 年中已发生根本性变化。
我们承认，在当前全球贸易体系紧张局势加剧的时期，WTO 正处于一个关键的十字路口。
我们承认 WTO 改革协调人所作的宝贵工作，并支持其报告（JOB/GC/483）作为进一步工作的基础。
我们认识到 WTO 对所有成员的价值，并承认 WTO 中达成的规则是促进全球贸易和推动可持续发展的关键。
我们严重关注全球贸易中日益增长的结构性失衡，这导致贸易冲突和负面贸易影响，如产能过剩、补贴竞赛和市场扭曲，这些影响伤害了既有产业和发展中国家的工业化努力。
我们承认，如果没有深刻且全面的改革，WTO 有可能滑向无关紧要地位，无法作为确保成员及经济运营者可预测性的基于规则的锚点。
我们认识到对 WTO 进行紧急且根本性改革的关键重要性，使该组织更加灵活、公平和敏捷性，以应对当今紧迫的全球贸易挑战。
我们重申在第十二届和第十三届部长级会议上为改善 WTO 所有职能而进行必要改革的承诺。
我们重申，改革后的 WTO 需要由一个全面且良好运作的争端解决体系支撑，该体系对所有成员开放，我们将基于自第十二届部长级会议以来取得的进展朝着这一目标努力。
各位部长，
1.同意应按照附于本决定的工作计划开展工作，并不妨碍成员提出任何其他感兴趣的话题。
2.指示总理事会按照本决定附带的工作计划开展该项工作。
3.指示总理事会就所做工作向第十五届部长级会议报告并提出适当建议。
关于 WTO 改革的工作计划
范围
WTO 改革的工作计划将包括以下工作路线：
1.“公平性”，涵盖以下议题：(i) 权利与义务的平衡；(ii) 公平竞争环境问题；(iii) 发展问题。
2.“灵活性”，涵盖以下议题：(i) 治理与决策；(ii) 诸边协议与“可变几何”方法。
3. 其他由成员同意的议题。
工作流程
工作计划项下的工作将以分轨制形式开展，每一轨道均设有专门的协调人，由总理事会主席选定。
协调人应每六个月向总理事会报告一次工作进展情况。并于2027 年 11 月在日内瓦举行高级别官员会议，对已取得的进展进行评估。其他里程碑节点将由总理事会另行确定。总理事会应就已开展的工作进行报告，并向第十五届部长级会议提交供部长们通过的建议。
时间安排
相关工作将于 2026 年 4 月 启动。
工作组织、具体目标与任务
协调人应在各自负责的轨道下组织开展工作，并兼顾以下目标和任务：
1. 公平性
1）权利与义务的平衡
总体目标：在当前全球背景下，就关于1995年达成的权利与承诺平衡的适当性进行广泛讨论，并明确不足。
重点领域：支撑《关税与贸易总协定》（GATT）的基本原则、关税、关税谈判规则、服务贸易承诺。
成员的任务：讨论当前权利与义务平衡的基本原则并解决潜在不足，包括：（1）对最惠国待遇和互惠性作用的反思;（2）成员根据全球贸易份额变化的开放程度;（3）承诺与关税水平自由化之间可能出现的新联系。
2）产业部门的公平竞争环境
总体目标：识别不足并解决以下方面：（1）透明度；（2）规则；（3）救济措施。
关键领域：补贴（ASCM）、保障措施、国家对未被ASCM涵盖的产业部门的干预、国有企业的贸易影响、竞争中立性、发展维度和工业化。
成员的任务：（1）识别现行规则中的漏洞和不足，并据此对现有规则和新纪律进行优化。（2）继续由成员主导的非正式贸易和产业政策讨论。（3）探讨针对产业政策空间和应对国家干预带来的负面贸易影响的有针对性调整方向，同时确保规则的有效性。
3）发展与特殊与差别待遇（S&DT+
总体目标：（1）加强识别促进发展中国家融入全球贸易的推动因素（包括规则和灵活性）的证据基础;（2）探索针对性和需求驱动的S&DT方法，包括限时豁免和与承诺的联系;（3）探索发展中国家客观且透明的区分标准。
成员的任务：（1）评估现有协议中S&DT条款的有效性和利用情况，包括受益方。（2）从开放式豁免转向更细化、有时间限制且针对性的S&DT，基于明确的需求，并明确关联承诺和遵守规则。（3）探讨其他国际组织的实践经验，并考虑这些方法在WTO中的适用性。
2. 灵活性
1）共识与决策
总体目标：探索促进交流和有效决策的工具。
成员的任务：（1）探索达成共识的其他方法，如建设性弃权、选择性退出、保留名额以及问责措施。（2）通过评估其他国际组织的实践和见解，探索决策程序改革路径。
2）体制改革
总体目标：重新审视系统的制度架构，以促进沟通和以结果为导向的工作流程。
成员的任务：在权衡代表性、地域平衡和效率等因素的基础上，制定设立一个在总理事会之下、具有指导职能的小型机构的方案。
3）“可变几何”方法与诸边协议
总体目标：提供更灵活的规则框架和“可变几何”方法，使成员在与相关方协商时不被阻挠。
成员的任务：为不同类型的诸边协定探讨推进路径。
3. 部长们同意的其他议题
