12月15日，应美国代表团请求，WTO总理事会散发其提交的关于WTO改革的提案（WT/GC/W/984）。提案主要内容如下：
1 引言
今秋的改革讨论在许多方面都有所助益，美国赞赏Petter Ølberg大使为推动这些讨论所做的努力。自2017年以来，美国通过就我们所关注的问题提出解决方案，一直在WTO改革中发挥引领作用。在最近的讨论过程中，我们寻求就奥尔贝格大使提出的三个问题——决策机制、特殊和差别待遇以及公平竞争环境——与其他成员积极和建设性地接触。经过对这些讨论的反思，美国向总理事会提交此文件，旨在：(1) 阐明美国对这三个问题的看法；(2) 澄清WTO的改革议程必须不仅仅限于这三个问题，还应包括关于最惠国待遇原则、秘书处作用以及援引基本安全例外等方面的关切；以及（3) 解释美国的观点，即WTO无法解决某些系统性问题，例如失衡、产能过剩、经济安全和供应链韧性。
美国对WTO所体现的贸易体系深感关切，因为该体系监督并促成了一个存在严重且持续失衡的世界。这些部分由产能过剩和生产集中驱动的失衡，给许多国家造成了危险的依赖性和脆弱性，并损害了许多国家发展或维持工业产能的正当愿望。
严重的贸易失衡以及旨在削弱他国制造能力的政策不仅损害了美国，也损害了许多国家——无论是发达还是发展中国家——而这些失衡和政策对实现公平互惠贸易的全球经济构成了最大的威胁。我们敦促其他成员效仿我们并采取行动——无论是在WTO内还是WTO外——来对抗此类掠夺性经济政策。
WTO不能作为解决全球贸易体系中所有现有和未来挑战的论坛。事实上，WTO并未完全履行其自身使命。美国认为WTO是可供各经济体使用的工具之一。我们集体的改革努力应致力于做出改变，承认该组织的局限性，并保障成员通过WTO能够切实实现的目标。
2 改革协调员提出的问题
（1）决策机制
所有成员似乎都同意这一原则：未经一成员同意，不应对其施加任何义务。然而，少数成员似乎不同意另一合理原则：愿意同意新义务的成员应能够在彼此之间达成新的协议。诸边协议的路径被阻塞，这对WTO的生存能力构成严重问题。鉴于166个成员的经济体系和发展水平差异巨大，要在任何有意义的实质性新协议上达成共识是非常不可能的。成员们可能已经从多边谈判中榨取了所有可能。
如果WTO要作为一个当下和未来的谈判论坛，那很可能是用于诸边谈判。与其他成员一样，美国对我们无法与有意愿的其他成员在WTO达成有意义的协议感到沮丧。在WTO内为诸边协议找到一条前进的道路，使其利益和责任仅限于同意参与方，必须成为优先事项。此类诸边协议将使那些准备好承担新承诺的成员能够以互惠的方式开展工作，同时允许其他成员在未来准备就绪时加入并享受这些承诺带来的好处。诸边协议允许致力于公平互惠贸易的志同道合的贸易伙伴在WTO协定的框架内加强彼此联系，实现互利共赢。如果在WTO内没有成员达成诸边协议的路径，我们必须承认WTO不是一个可行的谈判论坛。贸易谈判仍会发生，但不是在WTO。
（2）特殊和差别待遇（SDT）
多年来，美国已明确具体地表明需要改革特殊和差别待遇的资格认定。要使WTO保持可信度，必须改革SDT资格认定。从实质和政治角度看，贸易体系中的重要参与者享受优惠待遇是不可接受的。WTO规则永远只适用于部分成员而不适用于其他成员的状况也是难以为继的。这种结构甚至暗示着发展中国家不遵守WTO承诺反而更有利。美国在2019年提交给总理事会的一份报告（WTO文件WT/GC/W/757/Rev.1）中记录了自己的关切，并提供了这种缺陷做法所导致后果的一些例子。
美国的立场并非要完全取消SDT。例如，最不发达国家可适当从某些灵活性中受益。然而，SDT应被视为一种工具，使成员能够获得及时遵守所有其他成员都必须遵循的相同规则的能力。这同样关系到WTO及其规则的政治合法性。在没有充分理由或解释的情况下，任何成员期望其他成员接受其自身却不愿接受的义务，都是不合理的。
尽管如此，这已成为WTO的常态。过去十年中，很大一部分成员提出了许多寻求使自己豁免于现有或未来WTO规则的提案。美国期望那些宣扬基于规则的多边贸易体系重要性的成员能够受到这些规则的约束，而不是被豁免。在“发展”领域的改革必须聚焦于推动所有成员过渡到遵循相同的规则，无论它们的经济差异如何。否则，规则本身的价值就理所当然地会受到质疑。
（3）公平竞争环境
那些经济体系与WTO原则不相容的成员的行为，已经使竞争环境偏离了自由市场经济，并削弱了对本组织确保全球贸易公平待遇能力的信任。
我们需要关注WTO能够在哪些方面增加价值并激励互惠。对美国而言，我们相信WTO能够以具体的方式增加价值。2017年11月，美国成为第一个提出具体WTO改革提案的成员，旨在改善成员履行通报义务的情况。认识到一些成员，特别是最不发达国家，在通报方面面临能力限制，该提案为有针对性地提供与通报相关的技术援助和能力建设创造了机会。重要的是，该提案还包括了行政措施，以追究那些长期不遵守其通报义务且无需技术援助的成员的责任。正如美国在总理事会上所解释的，“WTO成员资格是一种特权，同时也包含所有成员同意作为成员资格条件所承担的通报义务。” 但成员们作为一个整体，尚未接受这一基本原则。
3 WTO需要解决的其他问题
（1）最惠国待遇原则
旨在防止歧视性贸易做法并促进贸易伙伴间平等待遇的最惠国待遇原则，是在贸易伙伴间融合日益加深的时代背景下设计的。在那个时代，各国被期望采纳开放、市场导向的贸易政策，正如WTO创始成员在《马拉喀什宣言》序言中所申明的那样。那种期望是天真的，那个时代已经过去。取而代之的是一个分歧日益加深的时代，其根源在于一些国家不愿意追求和维护公平、市场导向的竞争，一些国家坚持维持与WTO原则根本不相容的经济体系，以及许多国家追求长期的贸易顺差，这些顺差对逆差国造成不利的经济和政治后果。为了应对这些挑战，贸易国家必须能够区别对待不同的贸易伙伴。
最惠国待遇原则不仅不适合这个时代；它还阻碍了各国以有利于关系中各方的方式优化其贸易关系。换句话说，MFN妨碍了增进福利的自由化。它迫使成员在一个场所——WTO——进行谈判，并试图制定一种“一刀切”的方法。如果A国为B国降低了关税，B国也为A国降低了关税，那么两国都必须为所有国家降低这些关税，除非它们的协议涵盖“实质上所有贸易”，或者适用豁免或例外。这实际上并未推进该组织的经济目标，并且阻碍了其他方面愿意达成互利协议的贸易伙伴这样做。它设定了一个与所有成员谈判相同条款的不可能的要求，导致了“全有”或“全无”的做法，而结果往往是“全无”。
应认识到最惠国待遇原则的局限性，“授权条款”为声称发展中国家地位的成员取消了最惠国待遇原则。特别是考虑到发达和发展中地位之间的区别现已模糊，现在是时候认识到允许所有成员达成可能不延伸至每个成员的互利协议的必要性了。
（2）秘书处的作用
美国认为WTO秘书处的作用本质上是行政性的，而非实质性的。在一个成员驱动的组织中，秘书处协助成员日常工作的行政管理，重点是管理和监督WTO协定的遵守以及谈判新的贸易规则。美国长期以来承认并赞赏秘书处在这方面的工作。然而，近年来，秘书处越来越多地追求一些角色，并发布社交媒体帖子和其他通讯，这些已远远超出了对成员工作的中立管理。秘书处试图影响WTO的工作议程。它在谈判桌上倡导特定的结果，并利用其工具向持有不同观点的成员施加压力。它在监测和评论成员与贸易相关的措施（包括判断这些措施是限制还是便利贸易）方面为自己赋予了日益增长的角色。这些角色仅属于成员，而非秘书处。秘书处还将自己设想为一个贸易研究单位，开展未经成员授权、可能损害成员立场、并可能使用成员资金的项目。所有这些都削弱了秘书处作为中立管理者的信任度。
为保持其可信度，秘书处的工作必须透明、客观、中立、财政纪律严明并由成员指导。十多年来，美国和其他几个成员一直对秘书处在开展与成员工作高度相关的某些活动（包括在货物贸易理事会及其下属机构中的活动）之前未能适当通知并与成员协商提出系统性关切。这些活动引发了关于资源管理和分配的重要问题。为了保持对该组织的信任，一项严肃的WTO改革努力需要处理秘书处的作用问题。
（3）基本安全
七十多年来，美国的观点一直很明确：每个国家都有主权权利采取必要行动保护其基本安全利益。许多成员在过去几十年关贸总协定和WTO时期，当它们自己的安全措施受到质疑时，也表达了类似观点，认同这一立场。WTO协定反映了贸易伙伴之间的理解，即关于基本安全问题的判断应由各国政府而非裁决者作出。然而，WTO专家组最近在解释WTO规则时认为，WTO有权对成员认定为其基本安全利益所采取的行动作出裁决。
在WTO就基本安全的主权事务进行诉讼，将WTO拖入固有的政治事务，从而削弱了公众对WTO的信任。为防止进一步损害WTO，成员们需要对基本安全例外达成共同理解，以防止对成员关键的基本安全决策进行事后评判[ 与某些成员的说法相反，发展地位的自定性与基本安全例外的自我判断性质并不等同。“发展”是一个反映可衡量标准的术语，衡量发展已有悠久历史。例如，所有WTO成员都接受，最不发达国家地位是基于客观标准的。相比之下，基本安全涉及一国采取其认为保护其基本安全利益所必需行动的内在权利。一个成员的“安全利益”是什么，是否“基本”，以及它“认为需要”采取何种行动来保护它们，都是主观评估，只有该成员才能代表其社会作出。]。
4 WTO无法解决的问题
成员们不遵守现有的WTO规则，并且几乎无法在WTO职权范围内谈判新规则。十多年来，超过一半的成员要求大幅豁免于现有规则。因此，在WTO尚无法实现其主要使命的情况下，却指望其能够着手处理新的议题，实在难以令人信服。
（1）不平衡问题
几十年来，包括美国亲密伙伴在内的许多国家，通过补贴、工资压制、货币政策以及滥用劳工和环境标准寻求人为的贸易优势。对美国而言，结果是不断增长的贸易逆差和持续的产业外迁浪潮。2024年，美国的货物贸易逆差为1.2万亿美元，这是一个荒谬且不可持续的数字，创历史新高，远超第二大货物贸易逆差3020亿美元，并且无法合理地用真实比较优势来解释。作为回应，长期贸易顺差国语无伦次地声称贸易逆差无关紧要，同时拒绝解决导致这些逆差的扭曲性做法。在一个运作良好的贸易环境中，除了少数例外，大规模、持续的失衡是不可能出现的；一个国家的持续顺差是其对外输出扭曲性做法的初步证据。美国正在采取行动应对这些做法，并欢迎志同道合的国家加入我们。然而，WTO并非解决这些失衡问题的可行论坛；在实践中，长期顺差国需要同意那些会剥夺它们当前所享有优势的规则。
（2）产能过剩和生产过度集中
非市场政策和做法的普遍使用，是造成全球贸易体系中两个系统性问题的根本原因：众多工业部门的产能过剩和生产过度集中。
美国至少自2016年以来一直在WTO持续提出这些系统性问题。我们反复描述了产能过剩如何对美国及全球范围内的市场导向型工业生产造成严重损害。例如，在钢铁行业，经合组织估计2024年产能过剩为6.02亿吨，这是由于产能扩张速度远超需求增长所致。当一个国家对其钢铁企业的补贴率是其他国家补贴率的十倍，并且其产能发展规模几乎是其国内市场购买车辆数的两倍时，全球贸易就被扭曲了。当一个国家奉行这种以邻为壑的经济模式时，其产出增长是以世界其他地区的损失为代价的。
美国一再警告，生产的过度集中正在造成危险的脆弱性，这些脆弱性将被利用和武器化。目前，单一国家的制造业产值超过了其后九大制造业国家的总和。由此产生的失衡影响着所有经济体，无论是发展中国家还是发达国家。尽管该国工资水平是其他几个替代制造地点的两倍多，但其制成品消费电子产品的出口量已超过所有其他国家的总和。许多成员助长了这些动态。这些扭曲导致了关键领域的严重过度集中。
WTO其各委员会、争端解决体系和谈判机构无法解决这些系统性问题。例如，美国多次尝试利用WTO委员会来解决有详细记录、普遍存在的缺乏透明度问题，包括通过反向通报补贴计划和国营贸易企业。但这些努力只是杯水车薪，无济于事。顽固的事实是，WTO委员会多年来细致的监测工作，对某些成员缺乏透明度或普遍使用非市场政策和做法没有产生明显影响。WTO争端解决体系也毫无帮助。争端需要数年才能走完流程，而且即使某项具体措施被认定为不合规，在争端得到解决（如果最终能解决的话）之前，就业、工厂和社区早已遭受了严重且不可逆转的损害。此外，上诉机构不当地限制了成员应对非市场经济扭曲以及从不公平贸易进口中获得救济的能力。
多边规则制定无法解决这些系统性问题，除非从此类做法中受益的相关成员同意对其经济体系进行根本性改革。由于没有发生这种情况的前景，任何WTO谈判都肯定会导致义务被弱化，并产生容易被利用的灰色地带。
（3）经济安全
WTO是谈判贸易协定以及管理和监督这些协定遵守情况的论坛。它对包括经济安全在内的安全事务没有管辖权。秘书处旨在劝阻友岸外包和近岸外包的评论提醒人们，本组织在处理与安全相关的事务方面力不从心。除了缺乏管辖权之外，一个拥有166个成员的国际组织也不适合处理经济安全工作。经济安全讨论涉及敏感信息和评估，这需要参与政府之间的信任、保密和共同利益。在价值观和对经济安全认知差异巨大的伙伴之间进行讨论，几乎没有什么价值，有时甚至存在相当大的风险。这些考虑因素排除了在WTO开展经济安全工作的可能性。
（5）供应链韧性
有几个原因使得WTO不会成为开展供应链韧性工作的有效论坛。首先，该组织长期以来偏向于贸易自由化而非韧性，假设商品应始终在成本最低的地点生产。这种方法导致监管套利，有利于那些选择相对较低水平和较低执行度的劳工和环境监管的国家，这反过来又造成了供应链依赖性和脆弱性，正如许多国家在新冠肺炎疫情期间所经历的那样。其次，WTO的讨论通常假设贸易流动仅反映比较优势，而非源于不公平地将竞争环境从市场导向型经济体倾斜的非市场政策和做法所导致的扭曲。在WTO，更多的贸易被不加置疑地认为更好；风险往往不被理解或被淡化。第三个原因是反复不惜一切代价维持现状的偏好。这在频繁呼吁“可预测性和稳定性”以及反复警告近岸外包和友岸外包可能“导致世界走向贸易碎片化”中表现得很明显。然而，有明确证据表明，在一个严重扭曲的竞争环境中坚持现状只会导致一个结果：生产进一步集中和成员生产能力的丧失。
这些因素使得WTO成为一个无法进行供应链韧性严肃工作的论坛，而这要求成员从多个地点（包括国内）采购关键商品，而不是依赖集中的供应商。有时，这一目标需要对不可靠的国家施加贸易壁垒，补贴替代方案，并允许价格反映真正的市场结果，而不是不公平竞争。
5 结论
美国欢迎有机会坦率地谈论本组织的问题和局限性。如果WTO不通过在其使命核心领域做出切实改进来进行改革，它将继续走向无关紧要的道路。然而，如果WTO认识到其局限性，并专注于采取切实步骤改进其核心职能，那么它将走上一条通往可信度和相关性的更好道路。
美国期待就上述问题开展进一步讨论，并与志同道合的伙伴合作——无论是双边地、在WTO内，还是在其他论坛上——来解决上述问题。
